Juan
Gonzalo Zapata Giraldo. Reforma radical
en el Estado de Santander, 1850-1885. Bogotá: Universidad del Rosario,
2015. 342 páginas.
Paola
Ruiz*
* Candidata
de doctorado en Historia por El Colegio de México y magíster en Historia por la
misma institución e Historiadora de la Universidad Nacional de Colombia. Correo
electrónico: ruiz.paola@gmail.com.
En este libro, producto de su tesis
doctoral, Juan Gonzalo Zapata aborda el estudio de algunas políticas llevadas a
cabo por los liberales radicales y rescata su legado político no siempre
reconocido por la historiografía. Esta generación, producto de la coyuntura de
medio siglo y heredera de la Independencia, buscó llevar a cabo una serie de
medidas que tenían como fin transformar las condiciones sociales, económicas y
políticas del país. Con la llegada del liberalismo al poder en 1849 se dio
inicio a ese proceso de transformación que sin embargo, fue creando una
división al interior del liberalismo que llevó a la constitución de una facción
de corte más radical que creía que las reformas debían llevarse al extremo. Si
bien este grupo se fue delineando desde mediados de la década de los 50, tuvo
su pleno apogeo con la sanción del régimen de Rionegro en 1863.
Zapata se centra en tres áreas en las cuales los
liberales radicales pretendieron dejar su mayor impronta, tomando como caso
específico el Estado federal de Santander. A través de la construcción de
caminos y ferrocarriles, la reforma fiscal y la educativa, los radicales no
solo expusieron su proyecto ideológico, sino también su deseo por mejorar las
condiciones materiales del país. La atinada elección de Santander, de acuerdo
al autor, ayuda a compensar el desequilibrio de los estudios historiográficos que
tradicionalmente han estado a favor de otros Estados federales como Antioquia,
desequilibrio cada vez menor con estudios particulares como este. Pero también
pone de presente que a pesar de los desarrollos desiguales que tuvo el proyecto
radical, fue en Santander en donde mejores resultados obtuvo, logrando
consolidar allí su dominio político y haciendo de él, su laboratorio por
excelencia[1].
Los dos primeros capítulos del libro tienen como objetivo
caracterizar de manera general a los radicales y al periodo federal, lo cual es
de gran ayuda para introducir al lector a los problemas posteriores que analiza
el autor. Sin embargo, hubiera sido de mayor utilidad en vez de describir
cronológicamente cada una de las presidencias que se sucedieron desde 1864 hasta
1886, trazar líneas generales de las políticas que fueron esbozando los
gobiernos nacionales y su incidencia en la manera como se delineó el proyecto
radical.
El tercer capítulo aborda una de las
grandes reformas emprendidas por los radicales: la fiscal. A través de la
descentralización de rentas y gastos públicos, decretada en 1850 por el
gobierno de José Hilario López, se buscó mejorar la recaudación, administración
e inversión de los escasos recursos fiscales tanto a nivel nacional como local.
La autonomía de las provincias para decretar contribuciones y establecer
gastos, se consolidó con la creación de los estados federales. En el caso de
Santander, según Zapata, la innovación más importante y la que permitió una
mejora sostenida de las finanzas, fue el establecimiento del impuesto directo.
Aunque este no logró convertirse en renta única como lo esperaba Manuel Murillo
Toro, su principal impulsor, se consolidó desde la década de 1860 como una de
las principales contribuciones solo por detrás de la de aguardientes y
degüello. El éxito de este modelo fiscal habría radicado no solo en la
implementación del impuesto sino también en la recaudación descentralizada del
mismo, que se encomendó a los distritos parroquiales.
No obstante, estos dos elementos (implementación
del impuesto y recaudo descentralizado) no son suficientes para explicar el
éxito radical y la particularidad santandereana. Un primer problema que
encontramos es que el autor parece asumir el impuesto directo como una
innovación introducida por los radicales en 1858. Sin necesidad de retroceder
hasta 1821, momento en que se instituyó por primera vez, sería necesario que
Zapata abordara el establecimiento de la contribución directa que decretaron la
mayoría de las provincias desde 1850 como consecuencia de la Ley de
descentralización de rentas. Bajo denominaciones como impuesto, subvención o
contribución provincial, fue establecida en provincias como Bogotá, Cauca,
Cartagena, Mariquita, Medellín, Neiva, Ocaña, Socorro, Tundama y Valledupar, por
solo mencionar algunas. Todas sin excepción encargaron a los distritos
parroquiales a través de sus cabildos, de la elaboración de los catastros, de
la fijación de la cuota individual de cada contribuyente y de la recaudación.
Sin estas experiencias previas no es posible entender las modificaciones que
planteó Murillo en Santander ni su éxito o fracaso.
El segundo problema es que el autor no
menciona algunos aspectos esenciales del impuesto establecido por los
radicales, los cuales podrían explicar mejor sus resultados fiscales. De estos
consideramos importantes al menos dos. El primero es un cambio que se introdujo
con respecto a las contribuciones provinciales previas, y fue que estableció
como base gravable solamente la propiedad mueble e inmueble existente en el
estado, excluyendo la renta, que para Murillo era un elemento sumamente
variable año a año y que por lo mismo no podía ser considerado una base sólida
de tributación. El segundo aspecto importante, es que estableció un principio
de reciprocidad a cambio del pago del impuesto. Esto quería decir que el Estado
no garantizaría ni protegería la propiedad ni riqueza de aquellos que no
pagasen la contribución y, en consecuencia, no sería posible hacer ninguna
operación de compraventa, traspaso o sucesión ni se reconocería para efectos
legales como poseedor de una finca a quien no pagara el impuesto. Aún más,
podían declararse como públicas las propiedades que después de cinco años no
hubiese reconocido al tesoro suma alguna de contribución.
Por otro lado, un elemento que salta a la
vista en el panorama delineado por Zapata es la ausencia total de conflicto en
torno al diseño e implementación del impuesto directo. Las antiguas provincias
habían tenido que enfrentar sendas disputas políticas e ideológicas en torno a
su conveniencia política, social y fiscal. ¿Cómo explicar la ausencia de
confrontación en Santander?, ¿es ella indicativa de una mayor aceptación del
impuesto por parte de la población santandereana o de una mayor legitimidad de
la autoridad política que lo fija y recauda?, ¿podría el éxito de este modelo
fiscal radicar en la manera como la autoridad política del estado y de los
distritos gestionaron esos conflictos? Este panorama contrasta con el
planteamiento de David Johnson, quien ha mostrado la dificultad que tuvo
Murillo para implementar la contribución y la oposición que generó, al punto de
ser un elemento importante en la rebelión iniciada en 1859 y que desencadenaría
la guerra civil de ese año[2]. Para Johnson, el éxito
fiscal de los radicales en torno al impuesto sería más bien relativo antes que
absoluto –como parece sugerir Zapata–. A nuestro modo de ver, el problema de la
explicación propuesta por Zapata no está en el énfasis dado al impuesto
directo, sino en atribuir el éxito del modelo fiscal santandereano a la
implementación novedosa de él, sin analizar su diseño fiscal y sin responder
por qué se logró allí lo que las provincias en más de cuatro años de
implementación no lograron.
El cuarto capítulo analiza la segunda gran
reforma emprendida por los radicales, que se centró en la mejora de la
infraestructura a través del impulso dado a la construcción de caminos y
ferrocarriles. Este era un elemento vital dentro de su proyecto político como
medio no solo de intercambio comercial, sino también social y cultural. Los
gobiernos del Estado se enfocaron no solo en mejorar las vías existentes sino
también en emprender la construcción de otras nuevas, buscando optimizar la
articulación entre sus poblaciones y con zonas como el Carare. Para llevar a
cabo estos proyectos se acudió a recursos propios, a la ya conocida
contribución personal subsidiaria y a algunos recursos de origen nacional. A
este respecto es interesante el énfasis puesto por el autor al uso que el
gobierno federal hizo de una parte de los ingresos obtenidos por las salinas
para la financiación de vías de comunicación, en especial ferrocarriles. Quizás
la más importante para el Estado de Santander fue el ferrocarril del Norte.
En este capítulo se hace evidente un problema
del texto y es la excesiva descripción que no pocas veces termina sustituyendo
al análisis. El autor hace un recuento de los proyectos, muchos de ellos
fallidos, emprendidos para la apertura de caminos[3]
y de las concesiones hechas por el estado a empresarios privados para la
construcción de nuevas vías de comunicación[4].
Pero no hay un análisis, por ejemplo, sobre los éxitos o fracasos de estas
medidas, de las implicaciones de la apertura de nuevas vías, de los modos cómo
modificó las redes de comercio o intercambio a nivel regional o local, las
variaciones en estos patrones y sus impactos directos en la economía o la
articulación política y social del estado.
Finalmente, el capítulo cinco analiza la
tercera gran reforma y quizás la que mejores resultados arrojó tanto a nivel
federal como estatal: la educativa. Zapata muestra que durante el periodo
federal se extendió ampliamente la matrícula escolar, aumentaron las escuelas
normales y se llevó a cabo una mejora significativa de la infraestructura
física. Para el autor el problema educativo pasaba por una lucha ideológica
entre los radicales y los conservadores y muy especialmente, entre radicales e
Iglesia. La reforma de 1870 fue, en su concepto, quizás una de las mayores
reformas educativas a lo largo del siglo e implicó un debate ideológico de gran
trascendencia no solo sobre el papel de la Iglesia en la educación, sino
también sobre los límites del federalismo y las paradojas del liberalismo. Esta
reforma no tuvo mayor trascendencia en Santander y antes bien, habría tomado
como referencia la Ley santandereana sobre educación expedida en 1864, que
había sancionado ya la obligatoriedad y gratuidad de la educación pública.
A nuestro modo de ver, algunos de los
problemas del libro se originan en el manejo que hace el autor de las fuentes e
información. Lo primero que habría que decir es que Zapata deposita una
confianza excesiva en las fuentes, sobre todo en las oficiales que constituyen
la base principal de su trabajo. No cuestiona los datos aportados por estas, su
origen y veracidad, sobre todo en el caso de estadísticas fiscales. Tampoco los
intereses políticos, ideológicos o de otro tipo de quienes las produjeron. A
esto habría que agregar la ausencia, esencial en el trabajo historiográfico, de
confrontación de fuentes e información. Para temas concretos, Zapata restringe
el análisis a la visión específica de un solo autor. Tal es el caso de Salvador
Camacho Roldán, cuyos escritos son tomados al pie de la letra para abordar el
problema de los caminos y vías de comunicación en Santander. La importancia y
complejidad de los temas que aborda el autor, ameritarían la consulta de una
gama más amplia de voces que dieran cuenta de los diferentes actores que
intervienen, los intereses que los guían y la heterogeneidad de posiciones
frente a un problema concreto.
El libro como se ha dicho, es un esfuerzo
importante que intenta contribuir al estudio del Estado federal de Santander y
a los legados del radicalismo. El uso hecho por el autor de las fuentes, que
debieran ser vistas como una vía para acceder al pasado y no como una
representación objetiva de él o una explicación por sí misma de las dinámicas
históricas, limita los alcances de las explicaciones propuestas por Zapata. No
obstante, abren la posibilidad de renovadas investigaciones que intenten como
éste, análisis de problemas particulares en escenarios concretos, que arrojen
luces no solo sobre los proyectos ideológicos de los radicales, sino más
importante aún, sobre sus resultados, éxitos, fracasos y legados.
1 Zapata Giraldo, Juan
Gonzalo. Reforma radical
en el Estado de Santander, 1850-1885 (Bogotá:Universidad del Rosario, 2015), p. 19.
2 Church Johnson,
David. Santander siglo
XIX. Cambios socioeconómicos (Bogotá: Carlos Valencia Editores, 1984).
3 Zapata Giraldo, Juan
Gonzalo. Reforma radical
en el Estado de Santander, 1850-1885 (Bogotá: Universidad del Rosario, 2015), pp. 190-208. 4 Ibíd., pp.216-219.
[1] Zapata Giraldo, Juan Gonzalo. Reforma radical en el Estado de Santander, 1850-1885 (Bogotá: Universidad del Rosario, 2015), p. 19.
[2] Church Johnson, David. Santander siglo XIX. Cambios socioeconómicos (Bogotá: Carlos Valencia Editores, 1984).
[3] Zapata Giraldo, Juan Gonzalo. Reforma radical en el Estado de Santander, 1850-1885 (Bogotá: Universidad del Rosario, 2015), pp. 190-208.
[4] Ibíd., pp.216-219.